2017年11月27日

香港一直有一個很獨特和奇怪、完全違反世界潮流和趨勢的現象,就是到目前為止,仍未有一間似樣的「公共政策學院」(public policy school)。而這並非只是一個教育問題,更加是一個不容忽視的管治缺陷。這反映了政府的管治困局:在處理的政策日趨技術化和複雜的年代,由政務官(administrative officer)主導的公務員系統早已超出負荷,但外界的支援卻殘缺不存。在內憂外患下,誰來給政府有效的政策建議?誰來確保建議的質素?成了一連串使人苦惱的問號。

在林鄭月娥當上特首後,她的施政方向及香港面對的新的政治形勢,亦使提升政府的政策能力的必要性和急切性大大提高了。新特首不打算在她的任內重啓政改,在沒有進一步的政治發展和民主化下,政府更加有莫大的需要去提升其解決政策難題的表現,以維持政府的認受性及市民對官員的滿意度和支持度。而且,中國內地不斷透過經濟融合,包括正大力推動的粵港澳大灣區計劃,來拉近和模糊化香港和內地的分別。若特區政府不再強化其政策制訂的能力,使香港的表現和發展再次突圍而出,拋離和壓倒區內的其他主要城市,恐怕長遠來說,香港面對被「政治融合」的威脅,連一國兩制也不保。

港府的回應似未完全對症下藥

坦白說,特區政府也應該意識到這個問題的存在和嚴重性,但它的回應卻似乎仍未足夠及未能完全對症下藥。雖然特首林鄭月娥在施政報告中,提及要成立「公務員學院」及改組中央政策組成為「政策創新與統籌辦事處」,但這兩個改動各有其限制和不足。「公務員學院」可以對改善公務員的執行能力有幫助;但對政府來說,永遠是制訂良好政策,即是「do the right thing」(做對的事情),遠比「do things right」(把事情做好)為重要。而不論是中央政策組,或「政策創新與統籌辦事處」,也給人有點新瓶舊酒、換湯不換藥的感覺。作為官方智囊,它未必能夠給予政府最客觀和最具公信力的建議。同樣道理,現時很多民間的智囊,也因為其親密或微妙的政商界背景,面對類似的憂慮。

所以香港有更大需要和迫切性設立「公共政策學院」,以提升政策制訂者的能力及整體社會在這方面的質素。目前的荒謬現象是,當醫生要入醫學院、律師要入法律學院、工程師要入工程學院,餘此類推下,唯獨是在香港的政策制訂者,在擁有重大責任和權力前,不需要也不易得到相關的知識。因為香港的大學雖有齊醫學院、法律學院、工程學院、商學院等,卻偏偏沒有「公共政策學院」。而政務官的「師徒制」政策訓練方式,亦早已不合時宜。在政治問責下,政策建議的來源亦早已向外移(externalization of policy advice),他們已喪失了提供政策建議的壟斷。問題因此不在需要性上,而是缺乏供應。

香港和世界脫節 遠遠落後

由於新特首有志香港向新加坡學習,我們亦不妨參考新加坡的情况。在新加坡,除了「公務員學院」外,還有新加坡國立大學李光耀公共政策學院作為政府決策的強大後盾。李光耀學院的成立,是依照美國哈佛大學甘迺迪政府學院(John F. Kennedy School of Government)作為藍本,在出謀獻策外,更是培訓政策人才的重要基地

但香港的情况是和世界脫節,在這方面遠遠落後。目前相關的課程只能零碎地寄居於規模較細的學系之內。因公共政策是跨學科(interdisciplinary)的領域,全球的趨勢均是獨立成科,擁有自己的學院。在美國,除了哈佛外,很多老牌名校包括普林斯頓大學及哥倫比亞大學,一早已成立自己的獨立學院。在英國,牛津大學和倫敦政治經濟學院(LSE)等知名學府也有自己的政府學院。甚至是近在咫尺的內地,也有無數的大學包括在北京的清華大學和人民大學,設有公共管理學院。

回歸後出現的政策制訂缺口

沒有以大學為基地、以知識與理論為基礎的「公共政策學院」,而只有政府內部和由政商界主導的智囊下,不但阻礙了「管」、「學」交流,更不利大學與政府協作,達至以理性分析和以證據為本(evidence-based)的政策制訂。

與此同時,也使香港在回歸之後純官僚主導的政策制訂年代已一去不返下,出現了一個重大缺口,無法和其他發達和成熟的國家或地區一樣,形成較健全的政策生態環境,嚴重拖低了政府的施政能力。

 

【撰文:香港中文大學公共政策研究中心副主任 黃偉豪】

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